9月9日，為加快推進擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，生態環境部發布《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》，在溫室氣體覆蓋范圍、管控企業、數據核算核查、配額分配與管理等方面做出了明確規定。

《方案》明確：年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸二氧化碳當量的水泥、鋼鐵、電解鋁企業2024年將被納入全國碳市場管控范圍，新增重點排放單位約1500家，覆蓋排放量新增加約30億噸。 

屆時全國碳排放權交易市場覆蓋排放量占全國總量的比例將達到約60%。

在管控氣體種類方面，發電、水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。

分階段實施

考慮到新納入市場的重點排放單位需要經歷一段時間掌握規則、熟悉市場、提升管理能力，《方案》提出分兩個階段推動市場建設：

啟動實施階段（2024—2026 年）

以夯實碳排放管理基礎、推動企業熟悉市場規則為主要目標，培育市場主體，完善市場監管，提升各類主體參與能力和管理水平。

履約時間

2024 年作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業首個管控年度，2025年底前完成首次履約工作。

配額分配：由績效評價法逐步轉向基準法

2024—2026年采用碳排放強度控制的思路實施配額免費分配，企業所獲得的配額數量與產品產量（產出）掛鉤，不設置配額總量上限，將企業配額盈缺率控制在較小范圍內，主要目的是推動重點排放單位熟悉核算報告、核查、配額分配、市場交易規則。

采用績效評價法，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理，碳排放強度低的企業可通過配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業因配額短缺付出碳排放成本，整個行業配額基本盈虧平衡；

什么是績效評價法？和基準線法有什么區別？

“所謂績效評價法，本質上是一種歷史碳強度下降的評估方法，其核心是與自身歷史碳強度數據進行對比；而基準線法雖然最終也涉及碳強度的管理，但更側重于行業間的橫向比較，即與其他企業或行業標準進行對照。”有行業專家告訴筆者。

充分考慮納入初期企業不熟悉規則、數據質量基礎不牢靠的現狀，按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內，縮小企業間配額“貧富差距”。

深化完善階段（2027 年—）

配額分配方法由績效評價法逐步轉向基準法，對標行業先進水平，建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制，推動單位產出碳排放不斷下降。

只納入直接排放

在排放范圍方面，《方案》編制說明提到：考慮到與國際碳市場規則對接，水泥、鋼鐵、電解鋁行業均僅管控因使用化石能源等直接產生的溫室氣體排放。

值得注意的是，生態環境部之前發布的文件如《企業溫室氣體排放核算與報告指南 鋁冶煉行業(征求意見稿）》對范圍二排放核算有明確規定：同一家企業內自產非化石能源電力通過專線直送給重點排放設施使用的電力；以及電力用戶與非化石能源發電企業簽署市場化交易合同，并通過電網配送給重點排放設施使用的非化石能源電力等兩類電力，其間接排放按0計算。

而在此次《方案》中直接將范圍二排放剔除，所以綠證主管部門經常提到的綠證“銜接碳市場”的基礎性作用應該戛然而止了。（當然部分地方碳市場如北京碳市場還允許通過綠電核算范圍二排放：“重點碳排放單位通過市場化手段購買使用的綠電碳排放量核算為零”。）

范圍二排放已經由能源生產方（如發電廠）直接報告并支付碳排放費用，如果在下游消費者處再度納入范圍二排放，這會導致控排企業為用電間接排放支付兩倍碳排放價格，一份來自于發電企業的碳成本從發電端傳導至用電端，一份則來自全國碳市場履約，而且部分控排企業還要履行可再生能源消費責任來購買綠證，綠證又不能用于碳排放量核算，最后加重企業負擔。

“此舉可以避免電力行業與間接排放同時核算導致的“雙重追責”的問題”一位碳市場專業人士告訴筆者。